内容摘要：检察机关提起公益诉讼制度是党和国家赋予检察机关的新的职责使命。作为一项新生制度，公益诉讼检察极大地拓展了检察机关法律监督的内涵和外延，推动检察监督体系进一步完善。同时，也必将引起检察机关在行使法律监督职能的内容、方式等方面发生重要的变化。本文以法律监督为视角对公益诉讼检察权进行辨析和审视，以期更好地推进公益诉讼检察工作。
关键词：法律监督；公益诉讼检察权；性质定位
检察机关提起公益诉讼制度是党和国家赋予检察机关的新的职责使命，也是对检察工作的新要求。该项制度的建立，极大地拓展了检察机关法律监督的内涵和外延，推动检察监督体系进一步完善。同时也必将引起检察机关在行使法律监督职能的内容、方式等方面发生重要的变化。202x年6月，中共中央印发《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，强调积极稳妥推进公益诉讼检察。党的二十大专章部署“坚持全面依法_，推进法治中国建设”，专门强调“加强检察机关法律监督工作”“完善公益诉讼制度”，对公益诉讼检察工作提出了新的更大要求。作为一项新生制度，公益诉讼检察实践中存在诸如法律供给不足、认识不到位、检察机关提起公益诉讼的法律地位不明确等问题，亟需在实践探索的基础上进一步加强_和立法完善。
一、公益诉讼检察权的职能赋予：基于国家重大决策和法律授权的审视
“职权”是指基于特定的“职”而享有的权力；“职能”则是指人、事物、机构应有的作用、功能。从两者的联系来看，检察职权是检察机关执法办案的依据，而检察职能则是配置检察职权的根据。我国检察制度的特点之一，就是统一于法律监督机关宪法定位下的检察职能多元化。
（一）党和国家重大决策层面：赋予检察机关公益诉讼新的职责使命。20xx年10月，党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法_若干重大问题的决定》。习近平总书记就《决定》（讨论稿）向全会作了说明，明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。20xx年 ……略…… 督的职能作用，由此可见，公益诉讼并不是法律监督职能之外的新职能，而是由法律监督职能派生的，其实质仍然是法律监督。
（三）公益诉讼职能和其他检察职能的关系。检察机关提起公益诉讼制度的建立，进一步拓展了检察监督职能，丰富了检察监督内涵。“在检察权的所有权能中都蕴含着法律监督的属性，在检察权的每一项具体权能中都体现着法律监督的实质，都是法律监督权的具体表现形式。” [石少侠，《我国检察机关的法律监督一元论——对检察权权能的法律监督权解析》，载于《法制与社会发展》20xx年第5期。]检察机关提起公益诉讼职能与其他职能都是基于检察机关的法律监督地位而产生的，是检察机关履行法律监督职能的不同方式，是中国特色检察监督体系的组成部分，不存在主次轻重之分，是平行并列、相辅相成的关系。
三、公益诉讼检察权的特殊性：传统检察权完整体现下的时代特色
学界针对检察权的特性存在不同的概括，但主要包括监督性、程序性、有限性、兜底性和协同性。在公益诉讼检察职能中，检察权的这些特征均有清晰的体现。[胡卫列，《国家治理视野下的公益诉讼检察制度》，载于《国家检察官学院学报》202x年第2期。]同时，相较于传统检察权，公益诉讼检察权具有自身的特殊性，从制度的架构看，公益诉讼检察更加注重纠正造成公益损害的违法行政行为，具有鲜明的权利监督和社会治理的性质。
（一）在目标追求上：通过有效司法监督促进依法行政。习近平总书记向十八届四中全会所作的说明中，对探索建立检察机关提起公益诉讼制度，专门作了解读。习近平总书记指出，“作出这项规定，目的就是要使检察机关对在执法办案中发现的行政机关及其工作人员的违法行为及时提出建议并督促其纠正。”从此意义上看，赋予检察机关提起公益诉讼的职权，就是为了弥补缺失行政违法侵害公共利益的司法监管的治理漏洞，有效地发挥司法在监督行政、维护公益方面的治理效能。
（二）在程序性上：独特的诉前程序设计。诉前程序是作为向法院提起公益诉讼之前的程序而存在的，是检察机关提起公益诉讼前履行的告知、督促程序。通过诉前程序推动侵害公益问题的解决，是公益诉讼制度价值的重要体现。一般认为，行政机关是公共利益最直接的代表，强调公益诉讼检察法律监督的本质，有助于为公益诉讼检察提供基本的理论基石和框架。无论是民事公益诉讼领域，还是行政公益诉讼领域，在公益保护上，最有效的保护和救济都来自于行政机关，主要还是依赖于高效的行政执法。而诉前程序以检察建议的形式，督促行政机关履职，交由行政机关自我纠错，再次为行政机关发挥自身优势、救济受损的国家利益和社会公共利益提供了契机。
（三）在权能范围上：全流程、主动下的有限性。无论是线索收集、调查取证、诉前建议、提起诉讼、出席庭审、诉讼监督、督促执行等，还是从个案到类案、督促进行面上整治等，公益诉讼涵盖了检察职能的所有环节流程，是一个全流程的检察业务职能。同时，在几个核心程序环节上，无论是程序的启动还是推动，检察机关都需要主动作为。特别是随着新时代人民群众美好生活需要的提高，法律监督职能、公益诉讼检察职能会进一步拓展，但拓展应有范围和限制。从法律规定来看，检察机关的法律监督权并不是一种不受制约的终极性权力，除了要接受党的领导和权力机关的监督外，它的实现要依赖于其他国家机关行使权力的活动，因而必然受到其他国家机关的制约。公益诉讼检察权的有限性，具有以下含义：一是履职范围有限；二是履职手段有限，目前公益诉讼检察法定手段主要是检察建议和提起诉讼两种；三是履职过程受限，比如要求案件线索必须在履职中发现等。
（四）公益诉讼检察权是公益诉权：以法律监督权作为理论基础。检察机关享有法律监督权并不意味着必须享有公益诉权。201x年“两法”修改就明确公益诉权必须由法律授予，且被严格限定。201x年3月，最高人民法院、最高人民检察院公布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，明确检察机关以“公益诉讼起诉人”身份提起诉讼，并首次提出“公益诉权”这一术语。[ 参见《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第2条。]公益诉权由法律授权，是检察机关履行法定职责的行为，与原告基于诉的利益提起诉讼不同。检察机关的公益诉权不可放弃、不可转让也不可委托；公益诉权具有严格的确定性，特定公益职能通过法定诉讼渠道得到保护。检察机关天生与“公诉”有密不可分的关系。从世界范围看，没有哪个国家的检察机关不具有公诉职能。[ 刘艺，《检察公益诉讼的诉权迷思与理论重构》，《当代法学》202x年第1期。]公诉权包括审判请求权、私诉替代性全力、公益代表性权利和审判范围限制性权利。[ 周长军，《公诉权的概念新释与权能分析》载《烟台大学学报（哲学社会科学版）》201x年第6期。]从公益诉讼概念看，广义的公益诉讼是指在国家利益或者社会利益遭到侵犯的时候，法律允许特定国家机关、相关的组织或者个人代表国家或者整个社会向审判机关提起诉讼的一种诉讼制度；狭义的公益诉讼则仅指由特定国家机关（主要指检察机关）以国家名义向法院提起的诉讼。《中共中央关于全面推进依法_若干重大问题的决定》中所提及的“公益诉讼制度”是广义层面上的公益诉讼，既包括民事公益诉讼，也包括行政公益诉讼。由此笔者认为，检察机关身负国家利益和社会公共利益的保护职责，公益诉权属于公诉权，代表国家履行法律监督职能，维护法律的权威和尊严。
四、公益诉讼检察权行使中存在的问题：现行法律规定与检察实践的系统化反思
（一）从权力授予模式上看：分散授权立法模式与法律规范之间协调的不自洽。公益诉讼检察在类型上分为民事公益诉讼和行政公益诉讼。从公益诉讼制度建构看，实体方面主要通过单行法分散授权，如英雄烈士保护法、个人信息保护法、未成年人保护法、军人地位和权益保障法等实体法，程序法方面则借助民事诉讼、行政诉讼等程序法，而检察机关办理公益诉讼主要依照最高法、最高检《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》及《人民检察院公益诉讼办案规则》等司法解释运行。也正由于公益诉讼法律规定大多是授权性、原则性，导致相关规范体系不强，条文之间有重叠或缺漏，不能从更高层次为制度的运行提供全面保障。
（二）从权力主体上看：诉权赋予、诉讼地位与检察监督特质的不匹配。民事诉讼法、行政诉讼法等相关法律规定赋予检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的诉权，但对检察机关在公益诉讼中的诉讼地位和身份未作具体规定。最高法、最高检《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定检察机关以“公益诉讼起诉人”身份提起，但对“公益诉讼起诉人”的内涵并未明确，未能体现出检察机关在公益诉讼中的诉讼地位，也未能体现出检察机关作为国家法律监督机关的职能特点。同时不同主体提起的、不同类型的公益诉讼在不同领域设置不均衡，在行政公益诉讼中，检察机关是唯一诉权主体，在民事公益诉讼中，检察机关是第 ……
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